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非行政區域人大工作中的問題及建議

時間:2018-12-11 稿源:蘇仙區人大辦 作者:段志輝

開發區是我國改革開放的產物,是一級行政區劃內相對特殊的區域。經過近40年的發展,全國各地的經濟開發區、工業園等不斷發展壯大,成為各地最具增長活力的經濟區域,在經濟社會建設中發揮了重要作用。與此同時,如何加強這些非行政區域內的民主法制建設,推進人大工作向非行政區域延伸、覆蓋,保證憲法和法律在其中得到有效貫徹實施,成為地方各級黨委、人大需要認真思考的問題。筆者結合郴州本地情況就此談幾點粗淺認識。

一、當前我市各級各類產業園區的總體情況

郴州市是國家級湘南承接產業轉移示范區、湖南對接粵港澳的“南大門”,現轄218縣,區域經濟蓬勃發展,共有各級各類園區10多個。其中市屬園區3個,即郴州高新技術產業開發區(國家級高新區)、郴州出口加工區(湖南省目前唯一的國家級出口加工區,并疊加了保稅功能)和郴州市經開區;縣屬園區有資興、永興、宜章、嘉禾、汝城5個縣級經開區,桂陽、臨武2個縣級工業園,蘇仙、安仁、桂東3個縣級工業集中區,以及專業園區湘南國際物流園等。

二、非行政區域內人大工作存在的主要問題

1、人大機構不健全

從目前來看,各級各類產業園區均設立了管委會,但都未設立人大工作機構,多數也沒有明確對接人大工作的部門和人員。由于機構未設立,人員不明確,人大工作在產業園區缺乏“觸角”“抓手”,不利于工作的銜接溝通和落實。

2、監督工作有盲區

但凡產業園區,管理體制高度集中統一,管理機構高度精簡高效,人口基數大,掌握資源多,手中權力大,發展速度快,最需要充分發展民主政治、加強各方監督。而實際情況是,園區有來自上級組織、紀檢監察、新聞輿論等各方面的監督,唯獨缺少地方國家權力機關即地方人大的監督,這不能不說是個缺陷。由于園區沒有人大組織,除人大代表換屆選舉外,少有人大工作、人大活動的開展。市級園區是市政府派出機構,享有市級經濟管理權限,縣級園區是縣級事業單位,因行政隸屬關系的原因,所在地的人大均不能、不便參與園區事務,大多也不愿干預園區事務,這就造成了各類園區很大程度上游離于人大監督之外。

3、代表工作有局限

一是代表換屆協調難。由于法律實施主體和行政隸屬關系的不對稱,縣級人大常委會及相應選舉委員會管不了市級單位,鄉鎮選舉委員會管不了縣級單位,導致在人大代表換屆選舉中涉及到園區的時候領導、組織、協調難度較大。

二是代表作用發揮難。按照現行法律,由于開發區不是一級行政區,沒有本級人民代表大會,代表參加的是所在行政區的人民代表大會,聽取和審議的是行政區的事務,同園區關系不大,如果其對所在行政區的基本情況不熟,便難以提出好的意見建議。閉會期間,由于園區人大代表數量不多,且多為職務代表,參加所在地行政區代表小組活動難以得到保障,即便參加行政區的人大活動,多數對所在行政區情況不一定完全了解,想為選民代言,提出往往又是園區的事,而所在行政區又無法解決,令代表想發揮作用又難以發揮作用,倍感尷尬。

三是代表建議辦理難。在縣級人民代表大會上,人大代表提出的建議涉及縣、區的由縣、區辦理,涉及園區的卻因行政區域隸屬原因無法交辦,即使勉強交辦,督辦落實也成問題,致使代表建議常常被擱置起來。這種代表建議提出與辦理“兩張皮”現象,容易挫傷代表積極性。尤其是一些托管了鄉鎮的園區這個問題更為突出,由于園區和其所在行政區“分灶吃飯”,代表們所反映的托管地群眾上學、就醫等一系列民生問題行政區政府無法解決,而園區目前又不像一級政府,很多職責職能不全,一些具體的社會事務無力解決,問題反映到市一級也存在這樣那樣的問題,繞了幾圈最終還是難以得到很好的處理,群眾對此頗有意見。

三、幾點建議

1、強化各級黨委和園區的“人大意識”

各類產業園區從成立伊始就是以招商引資、開發建設為主要功能和以工業經濟推動區域經濟綜合發展為主要目的。因而機構不全,人大工作內容不多,人大氛圍不濃,形成了園區“產業高地”與“民主洼地”的現狀。如何打破這種現狀?首先要各級黨委和園區強化人大意識,讓大家牢固樹立人民主權和人民至上意識,樹立法治意識、公正意識和權力制約意識。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是我國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式,它體現和反映了我國國家的本質。人大不僅是我國最根本的政治制度,也是我國上層建筑中最有權威的政治機關。強化人大意識,就是承認人民代表大會制度在國家政治生活中的地位和作用,肯定國家一切權力屬于人民的理念和人民在管理國家事務中的地位。開發區雖然是各地經濟發展合法的特殊區域,但在貫徹人民代表大會制度上不能特殊,在接受人民群眾監督上不能例外。園區可以是一級政府的經濟“飛地”,但不是人民群眾監督的“盲地”,不能游離于人大依法監督之外。只有將人民代表大會制度這一我國根本的政治制度逐步延伸和覆蓋到各級產業園區,切實組織人大對開發區等非行政區或進行工作監督和法律監督,才能更好地遏制、減少和解決腐敗等問題的發生,更好地推動科學發展。也只有各級黨委和各級各類園區樹立了強烈的人大意識,人民代表大會制度在園區的實施才能順利推進,否則將處處有礙、難以前行。

2、建立健全非行政區域人大工作機構和工作機制

事實證明,在園區建立人大工作機構是工作所需,勢在必行。多年來,全國各地在現有法律法規的框架內對設立開發區人大組織機構進行了積極探索。據不完全統計,目前300多家國家級經濟技術開發區和高新技術產業開發區中已有70多家建立了不同模式的人大組織。全國開發區人大研究會會長黃勝平同志將其歸納為六大類型:①在開發區設立市人大常委會派出機構;②在開發區黨工委、管委會下設代表聯絡機構;③健全和強化未設立人大機構的開發區內鄉鎮和街道人大組織;④在市人大常委會機關本部設立開發區人大機構;開發區人大與政協機構聯體、合署辦公;在開發區、行政區合一管理體制下設立人大機構。根據我市的園區發展和民主法治建設現狀,筆者傾向于第①、③種做法,即市級園區設立市人大常委會的派出機構,接受市人大和園區的雙重領導定期向市人大常委會報告工作;在縣級園區,健全和強化園區所在鄉鎮和街道人大組織,同時發揮縣級人大常委會的監督作用。在建立人大工作機構的基礎上,要積極探索有效的工作程序。除不能召開人民代表大會和人大常委會外,園區人大機構按照同級人大常委會工委的職責職能開展人大工作,要建立情況通報會、聯席會等制度,每年定期組織人大代表聽取和討論園區年度工作情況通報、計劃執行情況匯報和財政預決算執行情況匯報等,提出建議、批評和意見。同時,要適時組織園區內的人大代表開展視察調研和工作評議,參與人大執法檢查,參加代表小組活動,通過各種形式對園區及其部門開展法律監督和工作監督。

3、加強上下級人大工作的聯動

下級人大要主動對接上級人大,報告本級人大工作,及時了解上級人大的工作安排,積極配合上級人大開展工作,通過“借力”,積極尋求上級人大的支持,從而幫助解決一些涉及園區和上級單位的困難。同時,上級人大也可以委托或聯合下級人大開展執法檢查、組織多級人大代表開展視察等,形成市、縣、鄉人大工作上下聯動的生動局面,助力下級人大解決實際工作中的難題。此外,我市這些年一直在開展的代表“聯系群眾、服務群眾”主題活動也是一種有效的代表工作舉措,通過將駐行政區的上級人大代表下沉到縣鄉一級代表小組,定期開展大走訪、大接訪活動,將收集到的選民建議意見整理提煉,形成閉會期間的人大代表建議進行交辦,基層人大督辦不了的提請上一級人大交辦處理,從而能推動某些基層人大交辦督辦不了的問題得到妥善處理。

4、制定出臺相關法律法規和指導性意見

建議省人大在深入調研的基礎上,制定出臺全省性的關于規范完善非行政區域人大的法規或指導性意見,明確非行政區域人大工作機構的其性質、職責和工作形式。建議市級人大出臺操作性強的非行政區域人大工作實施辦法或工作規則,明確規定市屬開發區、工業園區等人大工作機構依法監督的范圍、內容和操作方法。同時,在上級立法調研時要積極反映,將一些探索成熟的開發區人大工作做法以國家法律的形式予固定下來,讓非行政區人大工作開展真正有法可依、規范操作。

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